Aspectos que tiene que ver con la economía referente a:
1. Los principios relacionados con la economía y los derechos económicos individuales y colectivos
La nueva Carta reconoce la importancia de:
- La libertad económica: que es indispensable en un país de «precoz monopolización» como Colombia. Sin duda, para muchos el más importante artículo es el 333, que determina que la actividad económica y la iniciativa privada son libres[1], al tiempo que reconoce que la libre competencia económica es un derecho de todos, aunque a ambos derechos les impone fronteras para impedir que se transformen en libertad abusiva y competencia destructiva; al primero, que debe estar dentro de los límites del bien común, y al segundo, que es un derecho que supone responsabilidades. Esta limitación va acompañada, a su vez, de una noción que antes se entendía restringida a la propiedad territorial: la empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. Concepción que en el artículo 58 se promulga para toda propiedad; allí se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, pero se reitera que la propiedad es una función social que implica obligaciones, adicionándole una responsabilidad que hoy es indispensable para lograr un crecimiento económico sostenible: le es inherente una función ecológica. Alrededor del artículo 58 se ha armado una polémica, que más parece «tormenta en una vaso de agua». Se aduce que la facultad de expropiación por vía administrativa, esto es, gubernamental, atenta contra el derecho de propiedad y ahuyenta a los inversionistas. Pero normas como ésta existen en muchos países, ya que se acepta que la propiedad privada no puede estar por encima de la utilidad pública‚ o el interés social; además, ese mismo párrafo determina que tal expropiación procede en los casos que determine el legislador‚ y está sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto al precio, es decir, tiene los controles que puede ofrecer cualquier democracia.
Los artículos 333 y 58, que puede decirse son los pilares de la propiedad privada, avanzan en el reconocimiento de una sociedad con pluralidad de formas de propiedad, cada una con la privacidad que le es propia y la hace merecedora de la protección legal. El 58 impone al estado proteger y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad‚ y el 333 fortalecer las organizaciones solidarias y estimular el desarrollo empresarial. Pero la nueva Constitución no se queda en el reconocimiento de la diversidad de formas de propiedad. Además de ratificar (artículo 63) que los bienes de uso público y las propiedades de grupos con cultura comunitaria son inalienables, imprescriptibles e inembargables, propende (artículo 64) por la democratización de la propiedad agraria --necesidad ineludible en una sociedad con la propiedad tan concentrada--, ya que es deber del estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa. Tal espíritu de promoción al acceso a la propiedad se anticipaba en el artículo 60, que obliga al Estado a que cuando enajene su participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria.
Vistas las principales formulaciones que incluye la nueva Constitución Política sobre libertad económica --en donde el reconocimiento de la propiedad avanza hacia la pluralidad de formas y la libre iniciativa empresarial tiene el límite del derecho de los demás--, pasamos a señalar los rasgos básicos que tiene su contrapartida necesaria: la intervención estatal en la economía.
- La intervención estatal en la economía: no olvida que el mismo «modo de desarrollo» imperante durante las últimas décadas impone la necesidad de la intervención estatal.
El artículo 334 no sólo mantiene el principio de que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado‚ e identifica las esferas o actividades en que es más apropiada esta dirección, sino que precisa mejor su objetivo fundamental: racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano, y, en especial, para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. Aunque parece una perogrullada decirlo, hay que tener en cuenta que esta dirección no se efectúa sólo a través del ejecutivo sino de las tres ramas del poder público y de otros órganos autónomos e independientes. Pero sin duda, es el ejecutivo el de mayor responsabilidad, con la formulación de la política económica y de los planes de desarrollo. Interesa, en este punto, reiterar uno de los fines básicos de la intervención estatal: Mejorar las condiciones de vida y de trabajo de la mayoría de la población colombiana. Según el artículo 366 el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para el cumplimiento de este objetivo, en los planes y presupuestos de la nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. Esta misma prioridad ya la afirmaba el artículo 350, que también obliga a que la ley de apropiaciones‚ [del presupuesto] deberá tener un componente denominado gasto público social.
Pero para que los diferentes órganos del Estado puedan cumplir esta ratificada finalidad social se encuentra la dificultad comprobada de la ineficacia en la administración pública y el uso improvidente de los recursos estatales, en especial de los dedicados a la producción de bienes o prestación de servicios que hacen relación al gasto social. Servicios esenciales como los de salud y educación se han convertido de manera progresiva en «huecos negros» que absorben sin mayores resultados positivos cualquier incremento real en los recursos. En estas actividades --y otras típicas de la acción gubernamental-- se ha confundido estabilidad laboral con inamovilidad de los trabajadores, eficiencia con despilfarro en «clientelismo» y «favoritismo» y gestión pública con la construcción de obras, sin importar su necesidad o conveniencia. El cumplimiento de la altísima tarea que impone la nueva Constitución obliga a liberar a la administración estatal de tales defectos y desarrollar --en la teoría y en la práctica-- una concepción de gerencia pública eficaz para la prestación eficiente de un servicio de excelencia.
De otro lado, para lograr una mejor distribución de las cargas fiscales, el artículo 363 determina que el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad, por lo que ya no es posible afincar las reformas tributarias en sólo impuestos sobre el consumo, que en una sociedad de alta concentración del capital y el ingreso son poco equitativos y progresivos. Pero si analizamos con detenimiento las reformas tributarias de los 90, podría decirse que en lo fundamental son inconstitucionales. Además, como se ha introducido algo de flexibilidad tributaria avanzamos hacia cierto federalismo fiscal en que los entes territoriales tendrán mayor posibilidad de gravar capitales o ingresos que poco contribuyen al desarrollo. En cuanto a lo tributario, también vale la pena destacar el propósito de desmontar el régimen tributario casuístico con la prohibición de las rentas nacionales de destinación específica‚ (artículo 359), exceptuadas las transferencias para los entes territoriales y las dedicadas a previsión e inversión social. Aunque en este sentido se siguen promulgando normas con un fondo de inconstitucionalidad.
Así mismo, y para una más ágil pero controlada acción sobre el particular, al tiempo que la nueva Constitución faculta al legislador --a cualquier nivel del Estado-- para permitir que las autoridades fijen las tarifas y contribuciones que cobren a los contribuyentes como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen‚ --lo cual es justo y equitativo para poder ampliar los servicios--, determina que el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos‚ (artículo 338).Otro aspecto de la nueva capacidad reguladora estatal se halla en el artículo 373 en donde se le impone la obligación de velar, a través del Banco de la República, por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, esto es, se eleva a norma constitucional el evitar la carestía de origen inflacionario. Pero lo interesante es que la Junta Directiva del Banco de la República es ahora autónoma respecto al gobierno y como máxima autoridad monetaria, cambiaria y crediticia‚ representa exclusivamente el interés de la nación. Si bien el control político del banco central radica en el Congreso, el cumplimiento de sus funciones básicas debe hacerlo en coordinación con la política económica general, esto es, con el respectivo gobierno nacional (artículos 371 y 372).
Para evitar la emisión inflacionaria que muchas veces auspició la anterior Junta Monetaria, ahora (artículo 373) el banco no podrá establecer cupos de crédito, ni otorgar garantías a favor de particulares, y las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirán la aprobación unánime de la junta directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. También por los efectos inflacionarios --amén de otras perturbaciones económicas y políticas--, recordemos que la nueva Constitución prescribe (artículo 364) que el endeudamiento interno y externo de la nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago, situación que debe regular la ley.
- El mercado competitivo: proclamando sus beneficios y en algunas normas lo erige en una especie de «paradigma económico». En el primer epígrafe señalamos que lo esencial de la concepción sobre la libertad económica está en el artículo 333. Pero este mismo artículo «redondea», «moderniza» la idea y señala que tal libertad debe darse en un mercado de libre competencia, partiendo del supuesto implícito de que los monopolios o la «competencia monopolística u oligopólica» son la negación --como punto inicial o resultado-- de la competencia verdadera. En consecuencia, la parte final del citado artículo determina que el Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional, al tiempo que la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la nación. Y también el final del artículo 334 determina que uno de los objetivos de la intervención estatal en la economía es promover la productividad y la competitividad.
Como se observa a simple vista, la opción de los constituyentes no fue irse por el camino fácil de prohibir el monopolio, que es un figura difícil de probar en ciertas oportunidades pues se confunde con facilidad con la gran empresa que se hace necesaria a veces por el desarrollo de las fuerzas productivas y la ampliación del mercado. Por eso mismo la experiencia de muchos países nos enseña que el monopolio --sea privado o estatal-- no desaparece con la aplicación de normas legales sino con el «acicate» de la competencia. Es el estímulo a la libertad económica, entendida en el sano sentido de emulación entre agentes económicos para beneficio del consumidor, la mejor política antimonopolista. Si en la vida socio-política la libertad política es la «sangre» de la democracia, como participación de los ciudadanos en la discusión y conducción de los asuntos públicos, en la vida socioeconómica es la libertad económica el «músculo» del mercado, como escenario para la satisfacción creciente de las necesidades materiales, sociales y espirituales de la población.
Y en este punto no podemos olvidar el reto que nos plantea el comienzo del siglo 21: entre la «mercadolatría» del capitalismo salvaje --con la adoración de fuerzas que destruyen al propio hombre-- y la «mercadofobia» del socialismo burocratizado --que estaba sacrificando al individuo en aras de la sociedad, al ciudadano en aras del estado y al ser humano en aras del colectivo--, hemos de encontrar el mercado democrático y la democracia con competencia. Es decir, cómo avanzar hacia un mercado democrático, esto es, que la menor desproporción entre producción y consumo, y entre valores y precios, sea resultado de un mayor desarrollo de las fuerzas productivas y de una mejor correspondencia en las relaciones sociales de producción. Y cómo lograr una mayor participación de los ciudadanos en la orientación y gestión de los asuntos públicos, para lo cual es indispensable la sana competencia o emulación de sus organizaciones sociales en procura de la dirección política.
Teniendo en cuenta que la competencia puede elevar la eficiencia y reducir los costos, sin arruinar a los productores, la nueva Constitución (artículo 365) no sólo reconoce que los servicios públicos [uno de los más grandes mercados en la sociedad moderna] son inherentes a la finalidad social del Estado‚ sino que podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Por tanto (artículo 367), la ley fijará las competencias y responsabilidades de su prestación y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos. Además (artículo 368), los diversos órganos del Estado podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas.
También en búsqueda del incremento de la producción y el desarrollo de un mercado competitivo, el artículo 335 determina que el legislativo promoverá la democratización del crédito‚ y el artículo 66 que podrán establecerse condiciones especiales‚ para el crédito agropecuario. De otro lado, si bien se mantienen los monopolios estatales como arbitrios rentísticos para sufragar parte del gasto social en salud y en educación, el artículo 336 da al gobierno la facultad de enajenar y liquidar las empresas monopolísticas del estado y otorgar a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia.
Así mismo, se eleva a canon constitucional (artículo 78) el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización‚ y la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Como es conocido, diversas normas legales vigentes ya garantizan su participación en la dirección de las empresas prestadoras de servicios públicos o esenciales.
Y como punto final, recordemos dos artículos que también elevan a norma constitucional la inserción de Colombia en la vida global y regional de hoy y que es ya parte del futuro. De acuerdo con ellos, el Estado debe promover, en su orden respectivo, (artículo 226) la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, y (artículo 227) la integración económica, social y política con las demás naciones y especialmente, con los países de América Latina y el Caribe mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de naciones.
- La planeación participativa: determina que debe existir este principio para lograr un uso mejor y más concertado de los recursos en la satisfacción de las necesidades colectivas. Hay que tener en cuenta que si bien el mercado se mantiene como un sistema de regulación de la economía, ya no es el único y a veces ni siquiera el más determinante. Por consiguiente, sin desconocer la función del mercado como orientación fundamental del proceso de producción y de prestación de servicios mercantiles y de una competencia adecuada para lograr una mayor eficiencia, se requiere que el Estado oriente el uso planificado de los recursos esenciales de la sociedad, de manera tal que la libertad de iniciativa en la producción, distribución, utilización y consumo de bienes y servicios no impida la justicia social y no produzca un despilfarro contrario a la utilidad pública y al interés de las generaciones humanas del futuro.
Por tanto, lo primero a destacar es la precisión que hace la nueva ley fundamental sobre la gradación en contenido y en el tiempo de los planes nacionales de desarrollo. Según el artículo 339 se distinguen tres niveles: 1) propósitos y objetivos nacionales de largo plazo; 2) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo‚ y 3) las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. Así mismo, se introducen las nociones de presupuestos de inversión plurianuales --lo que sin duda dará más continuidad a la política gubernamental-- y de planeación concertada con las entidades territoriales, sin que esta concertación contradiga la creciente descentralización. En complemento, el artículo 350 establece que el presupuesto de inversión no podrá disminuir en términos reales con relación al año anterior.
Es importante destacar que en dos artículos anteriores al título sobre el régimen económico se encuentran tres objetivos que es necesario tengan en cuenta los planes de desarrollo y a los que cada vez se concede mayor importancia en todo el mundo: 1) el desarrollo sostenible“ [según el artículo 80 el estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución]; 2) la seguridad alimentaria [el artículo 65 establece que la producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado, otorgándosele una amplia gama de prioridades]; y 3) el avance en biotecnología y genética [el mismo artículo 65 determina que el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad]. Como ha insistido el autor de estas notas, la oportunidad para insertarnos con mayores posibilidades de éxito en la internacionalizada economía de hoy radica en utilizar nuestra megadiversidad biológica, pero con una clara opción por biotecnología y genética.
Importancia especial reviste la creación (artículo 340) del Consejo Nacional de Planeación, con una configuración mixta [Estado-sociedad civil], carácter consultivo y --lo más destacable-- para servir de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo, según el propio texto constitucional. Para mayor fortaleza de la planeación participativa y concertada, el Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación.
Y en cuanto al control sobre la gerencia pública en que ha de devenir la administración estatal, el artículo 267 determina que la vigilancia de la gestión fiscal del estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales, lo que completan los artículos 270 y 343 al decir, en su orden respectivo, que la ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados, y señalará la entidad de planeación que tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados.
2. Facultades del gobierno en relación con la economía
- Dirigir las relaciones internacionales- Celebrar con otros estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios- Potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes- Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos.- Distribuir los negocios según su naturaleza, entre ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos.- Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos.- Celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la constitución y la ley.- Organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades financiera. bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley.
3. Banco de la República y la economía nacional
Mediante la ley 25 de 1923 se creó el banco de la república, como banco central colombiano. se organizó como sociedad anónima con un capital original de $10 millones oro, de los cuales un 50% lo aportó el gobierno y la diferencia los bancos comerciales nacionales, extranjeros y algunos particulares. a esta entidad se le confió, en forma exclusiva, la facultad de emitir la moneda legal colombiana, se le autorizó para actuar como prestamista de última instancia, administrar las reservas internacionales del país, y actuar como banquero del gobierno. la junta directiva del banco, conformada por 10 miembros, representantes del sector privado y del gobierno, fue encargada por la misma ley, de ejercer las funciones de regulación y control monetario bajo estrictos parámetros de ortodoxia financiera. se le encomendó, además, fijar la tasa de descuento y la intervención para controlar las tasas de interés.la creación del banco de la república constituye un elemento fundamental en la organización económica e institucional del país. con el paso de los años, esta institución ha experimentado cambios importantes que han buscado adecuarla a una economía en permanente proceso de crecimiento y actualización.además, controla los sistemas monetario (el dinero), crediticio (las tasas de interés) y cambiario (la tasa de cambio) del país. Son sus principales funciones: i) actuar como banco del estado; ii) controlar la emisión de moneda; iii) recibir consignaciones y otorgar préstamos a los bancos comerciales y al gobierno; iv) manejar la política monetaria (control de la inflación) y financiera del país, y v) efectuar las transferencias de divisas con los demás países del mundo, entre otras funciones.en 1922 el congreso de Colombia expidió la ley 30 que autorizó al gobierno para promover y realizar la fundación de un banco de emisión, giro, depósito y descuento, ya que el objetivo inmediato era poner remedio a una situación monetaria y crediticia de características muy delicadas que venía padeciendo el país desde comienzos de su vida republicana.
4. Los tratados internacionales que tiene relación con la economía del país
* CAN (comunidad andina): es una organización constituida por bolivia, colombia, ecuador, perú y venezuela y las instituciones del sistema andino de integración (sai) (un conjunto de instituciones cuyo objetivo es aumentar la integración andina y promover su proyección externa). tuvo su origen el 26 de mayo de 1969, cuando un grupo de países suramericanos suscribieron el acuerdo de cartagena, también conocido como pacto andino.los principales objetivos de la comunidad andina (can) son: promover el desarrollo equilibrado y armónico de sus países miembros en condiciones de equidad, acelerar el crecimiento por medio de la integración y la cooperación económica y social, impulsar la participación en el proceso de integración regional con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano y procurar un mejoramiento constante en el nivel de vida de sus habitantes.* ALCA (área de libre comercio de las Américas): el ALCA no es un acuerdo comercial firmado por Colombia, ya que todavía se encuentra en proceso de negociación por parte de los diferentes países que se van a beneficiar de él. el objetivo fundamental que busca este acuerdo es la eliminación de las distintas barreras impuestas al comercio internacional (aranceles, subsidios, salvaguardas etc.) por parte de los países del área.* ATPA (ley de preferencias arancelarias andinas): no es un acuerdo comercial firmado por Colombia sino una ley de un país externo que favorece las exportaciones nacionales. El andean trade preference act (ATPA), o ley de preferencias arancelarias andinas, es una parte del programa “guerra contra las drogas” que el presidente de los estados unidos, George Bush, expidió el 4 de diciembre de 1991. La ley se hizo efectiva para Colombia en julio de 1992. el objetivo principal del ATPA es la creación de empleos, por medio de la diversificación y el aumento del comercio con los estados unidos por parte de los países beneficiados, como un método para alejar a las personas de la producción y el tráfico ilegal de drogas.* TLC g-3 (grupo de los tres): el grupo de los tres (g-3) fue creado en san pedro sula (honduras), el 28 de febrero de 1989. En este lugar, los gobiernos de México, Colombia y Venezuela firmaron el tratado de libre comercio g-3, dando origen, el 1 de enero de 1995, a una zona de libre comercio de 145 millones de habitantes.los principales objetivos del tratado son los siguientes: establecer reglas claras y de beneficio mutuo para el intercambio comercial, garantizar un acceso amplio y seguro a los tres mercados por medio de la eliminación gradual de los aranceles, así como fortalecer los lazos de amistad y cooperación entre los países miembros.
1. Los principios relacionados con la economía y los derechos económicos individuales y colectivos
La nueva Carta reconoce la importancia de:
- La libertad económica: que es indispensable en un país de «precoz monopolización» como Colombia. Sin duda, para muchos el más importante artículo es el 333, que determina que la actividad económica y la iniciativa privada son libres[1], al tiempo que reconoce que la libre competencia económica es un derecho de todos, aunque a ambos derechos les impone fronteras para impedir que se transformen en libertad abusiva y competencia destructiva; al primero, que debe estar dentro de los límites del bien común, y al segundo, que es un derecho que supone responsabilidades. Esta limitación va acompañada, a su vez, de una noción que antes se entendía restringida a la propiedad territorial: la empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. Concepción que en el artículo 58 se promulga para toda propiedad; allí se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, pero se reitera que la propiedad es una función social que implica obligaciones, adicionándole una responsabilidad que hoy es indispensable para lograr un crecimiento económico sostenible: le es inherente una función ecológica. Alrededor del artículo 58 se ha armado una polémica, que más parece «tormenta en una vaso de agua». Se aduce que la facultad de expropiación por vía administrativa, esto es, gubernamental, atenta contra el derecho de propiedad y ahuyenta a los inversionistas. Pero normas como ésta existen en muchos países, ya que se acepta que la propiedad privada no puede estar por encima de la utilidad pública‚ o el interés social; además, ese mismo párrafo determina que tal expropiación procede en los casos que determine el legislador‚ y está sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto al precio, es decir, tiene los controles que puede ofrecer cualquier democracia.
Los artículos 333 y 58, que puede decirse son los pilares de la propiedad privada, avanzan en el reconocimiento de una sociedad con pluralidad de formas de propiedad, cada una con la privacidad que le es propia y la hace merecedora de la protección legal. El 58 impone al estado proteger y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad‚ y el 333 fortalecer las organizaciones solidarias y estimular el desarrollo empresarial. Pero la nueva Constitución no se queda en el reconocimiento de la diversidad de formas de propiedad. Además de ratificar (artículo 63) que los bienes de uso público y las propiedades de grupos con cultura comunitaria son inalienables, imprescriptibles e inembargables, propende (artículo 64) por la democratización de la propiedad agraria --necesidad ineludible en una sociedad con la propiedad tan concentrada--, ya que es deber del estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa. Tal espíritu de promoción al acceso a la propiedad se anticipaba en el artículo 60, que obliga al Estado a que cuando enajene su participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria.
Vistas las principales formulaciones que incluye la nueva Constitución Política sobre libertad económica --en donde el reconocimiento de la propiedad avanza hacia la pluralidad de formas y la libre iniciativa empresarial tiene el límite del derecho de los demás--, pasamos a señalar los rasgos básicos que tiene su contrapartida necesaria: la intervención estatal en la economía.
- La intervención estatal en la economía: no olvida que el mismo «modo de desarrollo» imperante durante las últimas décadas impone la necesidad de la intervención estatal.
El artículo 334 no sólo mantiene el principio de que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado‚ e identifica las esferas o actividades en que es más apropiada esta dirección, sino que precisa mejor su objetivo fundamental: racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano, y, en especial, para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. Aunque parece una perogrullada decirlo, hay que tener en cuenta que esta dirección no se efectúa sólo a través del ejecutivo sino de las tres ramas del poder público y de otros órganos autónomos e independientes. Pero sin duda, es el ejecutivo el de mayor responsabilidad, con la formulación de la política económica y de los planes de desarrollo. Interesa, en este punto, reiterar uno de los fines básicos de la intervención estatal: Mejorar las condiciones de vida y de trabajo de la mayoría de la población colombiana. Según el artículo 366 el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para el cumplimiento de este objetivo, en los planes y presupuestos de la nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. Esta misma prioridad ya la afirmaba el artículo 350, que también obliga a que la ley de apropiaciones‚ [del presupuesto] deberá tener un componente denominado gasto público social.
Pero para que los diferentes órganos del Estado puedan cumplir esta ratificada finalidad social se encuentra la dificultad comprobada de la ineficacia en la administración pública y el uso improvidente de los recursos estatales, en especial de los dedicados a la producción de bienes o prestación de servicios que hacen relación al gasto social. Servicios esenciales como los de salud y educación se han convertido de manera progresiva en «huecos negros» que absorben sin mayores resultados positivos cualquier incremento real en los recursos. En estas actividades --y otras típicas de la acción gubernamental-- se ha confundido estabilidad laboral con inamovilidad de los trabajadores, eficiencia con despilfarro en «clientelismo» y «favoritismo» y gestión pública con la construcción de obras, sin importar su necesidad o conveniencia. El cumplimiento de la altísima tarea que impone la nueva Constitución obliga a liberar a la administración estatal de tales defectos y desarrollar --en la teoría y en la práctica-- una concepción de gerencia pública eficaz para la prestación eficiente de un servicio de excelencia.
De otro lado, para lograr una mejor distribución de las cargas fiscales, el artículo 363 determina que el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad, por lo que ya no es posible afincar las reformas tributarias en sólo impuestos sobre el consumo, que en una sociedad de alta concentración del capital y el ingreso son poco equitativos y progresivos. Pero si analizamos con detenimiento las reformas tributarias de los 90, podría decirse que en lo fundamental son inconstitucionales. Además, como se ha introducido algo de flexibilidad tributaria avanzamos hacia cierto federalismo fiscal en que los entes territoriales tendrán mayor posibilidad de gravar capitales o ingresos que poco contribuyen al desarrollo. En cuanto a lo tributario, también vale la pena destacar el propósito de desmontar el régimen tributario casuístico con la prohibición de las rentas nacionales de destinación específica‚ (artículo 359), exceptuadas las transferencias para los entes territoriales y las dedicadas a previsión e inversión social. Aunque en este sentido se siguen promulgando normas con un fondo de inconstitucionalidad.
Así mismo, y para una más ágil pero controlada acción sobre el particular, al tiempo que la nueva Constitución faculta al legislador --a cualquier nivel del Estado-- para permitir que las autoridades fijen las tarifas y contribuciones que cobren a los contribuyentes como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen‚ --lo cual es justo y equitativo para poder ampliar los servicios--, determina que el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos‚ (artículo 338).Otro aspecto de la nueva capacidad reguladora estatal se halla en el artículo 373 en donde se le impone la obligación de velar, a través del Banco de la República, por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, esto es, se eleva a norma constitucional el evitar la carestía de origen inflacionario. Pero lo interesante es que la Junta Directiva del Banco de la República es ahora autónoma respecto al gobierno y como máxima autoridad monetaria, cambiaria y crediticia‚ representa exclusivamente el interés de la nación. Si bien el control político del banco central radica en el Congreso, el cumplimiento de sus funciones básicas debe hacerlo en coordinación con la política económica general, esto es, con el respectivo gobierno nacional (artículos 371 y 372).
Para evitar la emisión inflacionaria que muchas veces auspició la anterior Junta Monetaria, ahora (artículo 373) el banco no podrá establecer cupos de crédito, ni otorgar garantías a favor de particulares, y las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirán la aprobación unánime de la junta directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. También por los efectos inflacionarios --amén de otras perturbaciones económicas y políticas--, recordemos que la nueva Constitución prescribe (artículo 364) que el endeudamiento interno y externo de la nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago, situación que debe regular la ley.
- El mercado competitivo: proclamando sus beneficios y en algunas normas lo erige en una especie de «paradigma económico». En el primer epígrafe señalamos que lo esencial de la concepción sobre la libertad económica está en el artículo 333. Pero este mismo artículo «redondea», «moderniza» la idea y señala que tal libertad debe darse en un mercado de libre competencia, partiendo del supuesto implícito de que los monopolios o la «competencia monopolística u oligopólica» son la negación --como punto inicial o resultado-- de la competencia verdadera. En consecuencia, la parte final del citado artículo determina que el Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional, al tiempo que la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la nación. Y también el final del artículo 334 determina que uno de los objetivos de la intervención estatal en la economía es promover la productividad y la competitividad.
Como se observa a simple vista, la opción de los constituyentes no fue irse por el camino fácil de prohibir el monopolio, que es un figura difícil de probar en ciertas oportunidades pues se confunde con facilidad con la gran empresa que se hace necesaria a veces por el desarrollo de las fuerzas productivas y la ampliación del mercado. Por eso mismo la experiencia de muchos países nos enseña que el monopolio --sea privado o estatal-- no desaparece con la aplicación de normas legales sino con el «acicate» de la competencia. Es el estímulo a la libertad económica, entendida en el sano sentido de emulación entre agentes económicos para beneficio del consumidor, la mejor política antimonopolista. Si en la vida socio-política la libertad política es la «sangre» de la democracia, como participación de los ciudadanos en la discusión y conducción de los asuntos públicos, en la vida socioeconómica es la libertad económica el «músculo» del mercado, como escenario para la satisfacción creciente de las necesidades materiales, sociales y espirituales de la población.
Y en este punto no podemos olvidar el reto que nos plantea el comienzo del siglo 21: entre la «mercadolatría» del capitalismo salvaje --con la adoración de fuerzas que destruyen al propio hombre-- y la «mercadofobia» del socialismo burocratizado --que estaba sacrificando al individuo en aras de la sociedad, al ciudadano en aras del estado y al ser humano en aras del colectivo--, hemos de encontrar el mercado democrático y la democracia con competencia. Es decir, cómo avanzar hacia un mercado democrático, esto es, que la menor desproporción entre producción y consumo, y entre valores y precios, sea resultado de un mayor desarrollo de las fuerzas productivas y de una mejor correspondencia en las relaciones sociales de producción. Y cómo lograr una mayor participación de los ciudadanos en la orientación y gestión de los asuntos públicos, para lo cual es indispensable la sana competencia o emulación de sus organizaciones sociales en procura de la dirección política.
Teniendo en cuenta que la competencia puede elevar la eficiencia y reducir los costos, sin arruinar a los productores, la nueva Constitución (artículo 365) no sólo reconoce que los servicios públicos [uno de los más grandes mercados en la sociedad moderna] son inherentes a la finalidad social del Estado‚ sino que podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Por tanto (artículo 367), la ley fijará las competencias y responsabilidades de su prestación y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos. Además (artículo 368), los diversos órganos del Estado podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas.
También en búsqueda del incremento de la producción y el desarrollo de un mercado competitivo, el artículo 335 determina que el legislativo promoverá la democratización del crédito‚ y el artículo 66 que podrán establecerse condiciones especiales‚ para el crédito agropecuario. De otro lado, si bien se mantienen los monopolios estatales como arbitrios rentísticos para sufragar parte del gasto social en salud y en educación, el artículo 336 da al gobierno la facultad de enajenar y liquidar las empresas monopolísticas del estado y otorgar a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia.
Así mismo, se eleva a canon constitucional (artículo 78) el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización‚ y la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Como es conocido, diversas normas legales vigentes ya garantizan su participación en la dirección de las empresas prestadoras de servicios públicos o esenciales.
Y como punto final, recordemos dos artículos que también elevan a norma constitucional la inserción de Colombia en la vida global y regional de hoy y que es ya parte del futuro. De acuerdo con ellos, el Estado debe promover, en su orden respectivo, (artículo 226) la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, y (artículo 227) la integración económica, social y política con las demás naciones y especialmente, con los países de América Latina y el Caribe mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de naciones.
- La planeación participativa: determina que debe existir este principio para lograr un uso mejor y más concertado de los recursos en la satisfacción de las necesidades colectivas. Hay que tener en cuenta que si bien el mercado se mantiene como un sistema de regulación de la economía, ya no es el único y a veces ni siquiera el más determinante. Por consiguiente, sin desconocer la función del mercado como orientación fundamental del proceso de producción y de prestación de servicios mercantiles y de una competencia adecuada para lograr una mayor eficiencia, se requiere que el Estado oriente el uso planificado de los recursos esenciales de la sociedad, de manera tal que la libertad de iniciativa en la producción, distribución, utilización y consumo de bienes y servicios no impida la justicia social y no produzca un despilfarro contrario a la utilidad pública y al interés de las generaciones humanas del futuro.
Por tanto, lo primero a destacar es la precisión que hace la nueva ley fundamental sobre la gradación en contenido y en el tiempo de los planes nacionales de desarrollo. Según el artículo 339 se distinguen tres niveles: 1) propósitos y objetivos nacionales de largo plazo; 2) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo‚ y 3) las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. Así mismo, se introducen las nociones de presupuestos de inversión plurianuales --lo que sin duda dará más continuidad a la política gubernamental-- y de planeación concertada con las entidades territoriales, sin que esta concertación contradiga la creciente descentralización. En complemento, el artículo 350 establece que el presupuesto de inversión no podrá disminuir en términos reales con relación al año anterior.
Es importante destacar que en dos artículos anteriores al título sobre el régimen económico se encuentran tres objetivos que es necesario tengan en cuenta los planes de desarrollo y a los que cada vez se concede mayor importancia en todo el mundo: 1) el desarrollo sostenible“ [según el artículo 80 el estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución]; 2) la seguridad alimentaria [el artículo 65 establece que la producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado, otorgándosele una amplia gama de prioridades]; y 3) el avance en biotecnología y genética [el mismo artículo 65 determina que el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad]. Como ha insistido el autor de estas notas, la oportunidad para insertarnos con mayores posibilidades de éxito en la internacionalizada economía de hoy radica en utilizar nuestra megadiversidad biológica, pero con una clara opción por biotecnología y genética.
Importancia especial reviste la creación (artículo 340) del Consejo Nacional de Planeación, con una configuración mixta [Estado-sociedad civil], carácter consultivo y --lo más destacable-- para servir de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo, según el propio texto constitucional. Para mayor fortaleza de la planeación participativa y concertada, el Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación.
Y en cuanto al control sobre la gerencia pública en que ha de devenir la administración estatal, el artículo 267 determina que la vigilancia de la gestión fiscal del estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales, lo que completan los artículos 270 y 343 al decir, en su orden respectivo, que la ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados, y señalará la entidad de planeación que tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados.
2. Facultades del gobierno en relación con la economía
- Dirigir las relaciones internacionales- Celebrar con otros estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios- Potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes- Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos.- Distribuir los negocios según su naturaleza, entre ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos.- Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos.- Celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la constitución y la ley.- Organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades financiera. bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley.
3. Banco de la República y la economía nacional
Mediante la ley 25 de 1923 se creó el banco de la república, como banco central colombiano. se organizó como sociedad anónima con un capital original de $10 millones oro, de los cuales un 50% lo aportó el gobierno y la diferencia los bancos comerciales nacionales, extranjeros y algunos particulares. a esta entidad se le confió, en forma exclusiva, la facultad de emitir la moneda legal colombiana, se le autorizó para actuar como prestamista de última instancia, administrar las reservas internacionales del país, y actuar como banquero del gobierno. la junta directiva del banco, conformada por 10 miembros, representantes del sector privado y del gobierno, fue encargada por la misma ley, de ejercer las funciones de regulación y control monetario bajo estrictos parámetros de ortodoxia financiera. se le encomendó, además, fijar la tasa de descuento y la intervención para controlar las tasas de interés.la creación del banco de la república constituye un elemento fundamental en la organización económica e institucional del país. con el paso de los años, esta institución ha experimentado cambios importantes que han buscado adecuarla a una economía en permanente proceso de crecimiento y actualización.además, controla los sistemas monetario (el dinero), crediticio (las tasas de interés) y cambiario (la tasa de cambio) del país. Son sus principales funciones: i) actuar como banco del estado; ii) controlar la emisión de moneda; iii) recibir consignaciones y otorgar préstamos a los bancos comerciales y al gobierno; iv) manejar la política monetaria (control de la inflación) y financiera del país, y v) efectuar las transferencias de divisas con los demás países del mundo, entre otras funciones.en 1922 el congreso de Colombia expidió la ley 30 que autorizó al gobierno para promover y realizar la fundación de un banco de emisión, giro, depósito y descuento, ya que el objetivo inmediato era poner remedio a una situación monetaria y crediticia de características muy delicadas que venía padeciendo el país desde comienzos de su vida republicana.
4. Los tratados internacionales que tiene relación con la economía del país
* CAN (comunidad andina): es una organización constituida por bolivia, colombia, ecuador, perú y venezuela y las instituciones del sistema andino de integración (sai) (un conjunto de instituciones cuyo objetivo es aumentar la integración andina y promover su proyección externa). tuvo su origen el 26 de mayo de 1969, cuando un grupo de países suramericanos suscribieron el acuerdo de cartagena, también conocido como pacto andino.los principales objetivos de la comunidad andina (can) son: promover el desarrollo equilibrado y armónico de sus países miembros en condiciones de equidad, acelerar el crecimiento por medio de la integración y la cooperación económica y social, impulsar la participación en el proceso de integración regional con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano y procurar un mejoramiento constante en el nivel de vida de sus habitantes.* ALCA (área de libre comercio de las Américas): el ALCA no es un acuerdo comercial firmado por Colombia, ya que todavía se encuentra en proceso de negociación por parte de los diferentes países que se van a beneficiar de él. el objetivo fundamental que busca este acuerdo es la eliminación de las distintas barreras impuestas al comercio internacional (aranceles, subsidios, salvaguardas etc.) por parte de los países del área.* ATPA (ley de preferencias arancelarias andinas): no es un acuerdo comercial firmado por Colombia sino una ley de un país externo que favorece las exportaciones nacionales. El andean trade preference act (ATPA), o ley de preferencias arancelarias andinas, es una parte del programa “guerra contra las drogas” que el presidente de los estados unidos, George Bush, expidió el 4 de diciembre de 1991. La ley se hizo efectiva para Colombia en julio de 1992. el objetivo principal del ATPA es la creación de empleos, por medio de la diversificación y el aumento del comercio con los estados unidos por parte de los países beneficiados, como un método para alejar a las personas de la producción y el tráfico ilegal de drogas.* TLC g-3 (grupo de los tres): el grupo de los tres (g-3) fue creado en san pedro sula (honduras), el 28 de febrero de 1989. En este lugar, los gobiernos de México, Colombia y Venezuela firmaron el tratado de libre comercio g-3, dando origen, el 1 de enero de 1995, a una zona de libre comercio de 145 millones de habitantes.los principales objetivos del tratado son los siguientes: establecer reglas claras y de beneficio mutuo para el intercambio comercial, garantizar un acceso amplio y seguro a los tres mercados por medio de la eliminación gradual de los aranceles, así como fortalecer los lazos de amistad y cooperación entre los países miembros.
